公文概论：批示性公文的意见及范例

一、意见的含义、特点和类型
(一)意见的含义
    《中国共产党机关公文处理条例》将意见列为公文主要文种之一，对其功能给出如下定义：
    用于对重要问题提出见解和处理办法。
    2001年施行的新的《国家行政机关公文处理办法》在主要公文种类中新增了“意见”这一文体，对其功能的表述与《条例》基本一致。以前行政公文的12类13种主要文体里没有“意见”，但这并不是说行政公文中就不使用意见这种文体。事实上，行政机关也经常使用意见来传达有关指示、布置某些工作。例如2000年2月20日出版的当年第5号《中华人民共和国国务院公报》，就刊登了三篇意见。其中有两篇是作为通知的转发或发布对象出现的。建设部等六单位制定的《关于工程勘察设计单位体制改革的若干意见》，由国务院向全国各省市自治区及各部委作了转发。教育部制定的《关于新时期加强高等学校教师队伍建设的意见》，是教育部自己用通知的形式发布的。还有一篇是教育部的《关于进一步加强中小学教育技术装备工作的意见》，它是以独立公文的形式直接向各省、自治区、直辖市教委、教育厅发布的，发文字号是“教基〔1999〕11号”。
(二)意见的特点
1．指导性
    意见虽然在文种的字面含义上没有指示、批复那样明显的指导色彩，似乎只是对某一工作提出些意见供参考，可实际上它也是指导性很强的一种文体。只所以不采用指示等指导色彩强的文种行文，主要有下列一些原因：
    一是为体现党政分开的原则，党的机关在涉及政务时不宜采用指示等文种。
    二是有关部门虽然对下级同类部门有业务指导权，但并没有行政领导权，采用指示显然没有采用意见更合适。
    三是意见的内容业务性强、规划性强、组织性强，而这些内容采用较生硬的文种不如采用意见这样较委婉的文种更合适。
    尽管如此，意见对受文机关来说，仍然有较强的约束性，下级机关要遵照执行。
2．针对性
    意见有着较强的针对性。它总是根据现实的需要，针对某一重要的问题提出见解或处理意见，例如，我国在提倡开展素质教育以来，中小学的现有教育技术装备显得不能适应素质教育的需要，教育部就及时对加强这一工作提出了意见。党内的民主生活会质量有待提高，中组部就及时下发了《关于提高县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会质量的意见》。这些意见对于解决目前存在的问题，都起了积极的作用。
3．原则性
    意见通常不是具体的工作安排，总是从宏观上提出见解和意见，要求受文单位结合具体情况，参照文件中提出的精神来办理。下级机关在落实意见精神时，比起执行指示有更大的灵活处理的余地。
二、意见的分类
(一)规划性意见
    规划性意见是对某一时期的某一方面的工作提出的大体构想。它的特点是适用时期长，内容宏观化、整体化，类似于规划、纲要等计划性文体。它指示了一个时期内某项工作的要点、原则和努力方向，但一般没有具体的方法和措施。教育部在1999年8月用通知的形式发布的《关于新时期加强高等学校教师队伍建设的意见》，就是一个面向21世纪的宏观化、纲要化的意见。
(二)实施意见
    实施意见一般是为贯彻落实某一重要决定或中心工作所制定的实施方案，它重在阐发上级的有关精神，使下级单位对上级的文件精神有更深入的理解，同时提出较为具体的行动方案和工作安排。例如《中共河南省委河南省人民政府关于贯彻〈中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定〉的实施意见》(豫发〔1999〕28号)。
(三)具体工作意见
    对如何做好某项工作提出意见，所涉及的内容比较具体，有时还会有一些可操作性的办法、措施等。中央组织部发布的《关于提高县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会质量的意见》，就是比较具体化的组织工作意见。行政机关的一些意见可以更具体地指向某项工作，如国务院办公厅2000年1月14日转发的，由交通部、财政部、公安部、国家计委联合制定的《关于继续做好公路养路费等交通规费征收工作的意见》。
三、意见的写法
(一)意见的标题和主送机关
1．意见的标题
    意见的标题有两种常见写法。
    一种是由发文机关＋主要内容＋文种组成，如《中共河南省委河南省人民政府关于〈关于中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》。
    另一种由主要内容＋文种组成，如《关于提高县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会质量的意见》
2．意见的主送机关
    分为两种情况：需要转发的意见，没有主送机关这一项，但转发该意见的通知，要把主送机关写清楚。直接发布的意见，要有主送机关，主送机关的排列方法和一般公文相同。
(二)意见的正文
1．发文缘由
    这是意见的开头部分，主要写出发布意见的背景、根据、目的、意义等，但不面面俱到。文字根据具体情况可长可短，最后以“现提出以下意见”、“特制定本实施意见”等过渡性语句转入下文。如交通部、财政部、公安部、国家计委联合制定的《关于继续做好公路养路费等交通规费征收工作的意见》一文的开头：
    近几个月来，一些单位和个人错误地认为《中华人民共和国公路法》修改后即可不缴纳公路养路费等交通规费，因而出现了拖欠、拒缴、抗缴公路养路费等交通规费事件，造成了国家交通规费大量流失。为保障公路养路费、车辆购置附加费等交通规费征收工作的正常进行，现提出如下意见：
    这个开头前面叙述了发文的背景和根据，后面指出了发文的目的和意义。
2．意见条文
    这是意见的主体，要把对重要问题的见解或处理办法一一写明。
    如果是规划性意见，内容繁多，可列出小标题作为各大层次的标志，小标题下再分条表述。如《中共河南省委河南省人民政府关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》一文，主体就分为五大部分，各自冠以小标题，分别是：一、教育发展的目标和任务；二、深化教育改革的政策措施；三、切实增加教育投入；四、加强教师队伍建设；五、切实加强对教育工作的领导。每一小标题下列出若干条文，共计28条。
    如果是内容较单纯集中的工作意见，主体部分直接列条即可，不必再设小标题。如《关于继续做好公路养路费等交通规费征收工作的意见》，主体部分就直接分为五条。
3．执行要求
    有些意见需要对贯彻执行提出一些要求，可以列入条款，也可单独在正文最后写一段简练的文字予以说明。如无必要，此项免除。

【范文一】

关于提高县以上党和国家机关
党员领导干部民主生活会质量的意见

中组发［1997］6号

    1990年中央下发《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》以来，各地普遍建立了民主生活会制度，多数单位能按期召开，对于活跃党内民主生活，加强领导班子的思想政治建设，发挥了积极作用。特别是在那些领导重视、准备充分、批评和自我批评开展好的单位，效果更为明显。但总的看，民主生活会的质量有待进一步提高。存在的突出问题是，会议的政治性、思想性、原则性不够强，汇报工作多，思想交锋少，批评和自我批评开展得不认真甚至根本没有开展起来。为了深入地贯彻党的十四届四中、五中、六中全会精神，进一步加强领导班子思想政治建设，提高民主生活会的质量，现提出如下意见：
一、进一步提高对开好领导干部民主生活会重要性的认识
    党员领导干部民主生活会制度，是党内政治生活中的一项重要制度，是解决领导班子自身矛盾、加强党内监督、提高领导干部思想水平和党性修养的有效途径，是建设高素质干部队伍的一项重要措施。实践证明，坚持民主生活会制度，有利于党组织对干部的严格要求、严格管理、严格监督，有利于领导干部自重、自省、自警、自励，廉洁自律，有利于统一思想、改进作风、增强团结、提高领导班子的战斗力。县以上党和国家机关的党员领导干部在积极参加所在党支部、党小组的组织生活会的同时，要认真参加领导班子民主生活会，自觉接受党组织和群众的监督，经受党内生活的锻炼，努力使自己成为新时期合格的领导干部。
二、明确民主生活会的目的要求，充分做好会前的准备工作
    民主生活会不同于一般的工作会、总结会，应以讲学习、讲政治、讲正气，增强党性锻炼为重点，按照“三严”“四自”的要求，围绕学习、思想、作风、廉洁自律、遵纪守法等方面的问题汇报思想状况，进行对照检查，开展批评和自我批评。不能把民主生活会开成研究工作的会议，不能回避矛盾，脱离实际空泛议论。根据实际需要每次会议要重点解决一两个突出问题或召开专题民主生活会。民主生活会召开的问题、议题，会前应报告上级党组织。
    民主生活会前，应委托纪委(纪检组)、组织部或机关党组织广泛征求党内外群众对领导班子及其成员的意见和建议。要采取多种形式把群众的意见收集起来，并如实向主要负责同志及每个成员反馈，以便有针对性地开展批评和自我批评。
    上级党委、纪委、组织部门要事先有组织地收集和掌握群众和干部反映及有关情况。对有关领导成员需要在民主生活会上说明或检查的问题，可以会前同主要领导干部或领导成员本人沟通。参加指导下级党委(党组)民主生活会的人员，根据需要可提前到会，同主要领导干部一起研究开好民主生活会的有关事项。
    民主生活会后，应将会议的基本情况、解决的问题、整改措施，及时报告上级党组织，必要时向下级党组织和党员通报。
三、严肃认真地开展批评和自我批评
    开好民主生活会，必须运用批评和自我批评的武器，开展积极的思想斗争，这是提高民主生活会质量，搞好党内监督的关键。每个领导成员都要以对党的事业、对同志的高度负责的态度，严肃认真地开展批评和自我批评，分清是非，团结同志，坚持真理，修正错误。
    首先要进行自我批评。每个同志都要严以律己，襟怀坦白，联系自己的思想、工作实际和廉洁自律情况，认真对照检查，防止只谈工作不谈思想、只讲成绩不讲问题、只讲集体不讲个人的现象。要正视自己的缺点、不足或错误，说老实话，反映真实情况，暴露真实思想。对群众意见较多的问题，特别是廉洁自律方面的问题，更不能回避。必须如实说明，自查自纠。针对存在的问题，分析原因，吸取教训，提出改进措施。不能就事论事，不能避重就轻，不能文过饰非。
    相互批评要打破情面，讲党性、讲原则，不能迁就照顾。要克服好人主义和“事不关己，高高挂起；明知不对，少说为佳”的自由主义态度，做到坦诚相见，“知无不言，言无不尽”。被批评的同志要欢迎别人批评，虚心听取各种意见，“有则改之，无则加勉”。不能压制批评，不能打击报复批评者。相互批评要紧紧抓住贯彻执行党的基本路线和事关全局的重大问题，从团结的愿望出发，坚持实事求是，以理服人，不闹无原则纠纷。
    领导班子成员之间要交心谈心，经常交换意见，沟通思想，消除隔阂和误会。通过批评和自我批评，化解矛盾，增进团结。
   对有违纪问题又不在民主生活会上自查自纠的班子成员，必须严肃纪律，从重处分；对虽有违纪问题但能自觉检查，主动纠正错误的，可以不予处分或从轻处分。
四、党委(党组)主要负责同志要切实负起开好民主生活会的责任
民主生活会开得好不好，党委(党组)主要负责同志负有主要责任。党委(党组)主要负责同志的责任是：
(一)会前根据上级党组织和群众反映的意见，同其他领导成员交心通气，了解他们的思想、工作和廉洁自律的情况，听取他们的意见。对领导班子基本状况及存在的主要问题要做到心中有数。
(二)会上带头开展批评和自我批评，勇于承担工作中发生失误的领导责任，诚心鼓励大家对自己提出批评意见。正确引导其他成员的发言，正确引导成员之间开展相互批评。
(三)会议结束时，对民主生活会情况作出评价和总结。指出不足，提出要求。
在民主生活会上，如果有的班子成员存在违纪问题，本人不自查，主要负责同志了解情况又不提出、不批评的，一经发现要追究主要负责同志的责任。

【范文二】

关于继续做好公路养路费等交通规费征收工作的意见
交通部财政部公安部国家计委
(1999年12月28日)

近几个月来，一些单位和个人错误地认为，《中华人民共和国公路法》修改后即可不缴纳公路养路费等交通规费，因而出现了拖欠、拒缴、抗缴公路养路费等交通规费事件，造成国家交通规费大量流失。为保障公路养路费、车辆购置附加费等交通规费征收工作的正常进行，现提出如下意见。
一、在交通和车辆税费改革方案正式公布实施之前，各地仍应严格执行现有交通规费征收的有关规定，继续做好公路养路费、车辆购置附加费、公路运输管理费、公路客货运附加费、长江干线航道养护费、内河航道养护费、水路运输管理费、水运客货运附加费、海南省燃油加费等交通规费的征收工作。
二、地方各级人民政府要加强领导，为交通规费征稽创造必要的环境，切实做好公路养路费等交通规费的征收工作；交通、财政、公安、计划等部门要在当地人民政府领导下，通力协作，采取有效措施，加强公路养路费等交通规费的征收工作的领导、宣传和协调工作，及时解决征收工作中出现的问题，维护征费秩序。
三、各缴费义务人要严格按现行征缴办法和标准，自觉缴纳规费。对漏缴和拖欠的交通规费，交通规费征稽机构要继续追缴其规费并依法收取滞纳金和罚款；对故意妨碍国家征费人员执行公务的，要依法严惩，情节严重的，移送司法机关追究刑事责任。
四、各地交通规费征稽机构和人员要按照《关于加强养路费等交通规费征收工作的紧急通知》(交公路发〔1999〕4号)和《关于切实做好公路养路费等交通规费征收工作的通知》( 交公路发〔1999〕236号)的要求，充分认识税费改革的重大意义，以国家利益为重，坚守岗位，恪尽职守，保持队伍稳定，照章收费。
五、公安交通管理部门在办理车辆登记等工作中，要继续严格执行国家有关车辆管理的规定，对没有缴纳车辆购置附加费和公路养路费的车辆，不予办理登记；对妨碍国家交通征费人员依法执行公务的违法犯罪行为，要依法予以处理。
——《中华人民共和国国务院公报》，2000年第7号

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